低空经济在高质量发展过程中，面临着经济性失衡、安全性风险、治理协同不足及场景驱动缺失等多重困境。本文从理念革新、体制重构、机制创新等维度提出针对性的优化路径，为推动低空经济从 “飞起来” 到 “飞得好” 提供理论支撑和政策参考。

引言

作为新质生产力的典型代表之一，低空经济以低空空域为核心载体，通过无人机、浮空器等低空载具，融合人工智能等多种新型技术，在物流配送、应急救援、特色文旅等生产生活方式上实现多元应用赋能。根据新利luck18官方公告更新智库发布的《2025年我国低空经济发展形势展望》，2025年我国低空经济持续高速增长，市场规模将达到8591.7亿元。在政策引导和技术创新的双重推动下，低空经济正快速崛起成为万亿级的产业新赛道，围绕低空经济发展的一系列新型产业将逐步形成产业链和综合性经济形态。

低空经济发展受到党中央、国务院的高度重视，2021年，低空经济一词首次出现在《国家综合立体交通网规划纲要》中，2023年12月，中央经济工作会议中，低空经济被列为国家战略性新兴产业之一，成为国家和各地区重点支持的新质生产力布局内容。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》强调，要“发展通用航空和低空经济”。当下，如何实现低空经济从“飞起来”到“飞得好”高质量发展转型，经济性和安全性是关键。而低空经济发展中经济性与安全性的本质是治理效能问题，亟须通过理念革新、体制重构和机制创新等突破治理困境。

治理困境：低空经济“飞得好”面临的主要矛盾

低空经济科技含量高，创新要素比较集中，涉及产业链长，是典型的需要跨部门、跨领域政策供给的产业。但作为具有竞争性和非排他性的准公共资源，低空经济的发展首先要解决市场机制无法解决的分配冲突与安全风险负外部性扩散问题。一方面，低空经济要适应高质量发展的经济性要求，避免过去无序扩张造成的高成本低成效的发展模式，要求降低制度性交易成本以促进规模效应。另一方面，低空经济发展要树立安全发展理念，安全是低空经济发展的前提，要求在安全性方面强化风险防控能力。当前低空经济在治理中面临的困境，本质上是快速发展的新型产业业态呈现出来的新特征、新要求，与当前“相对滞后的治理体系”中治理理念、治理体制与治理机制之间不适应的矛盾。

（一）理念层面：新型产业快速发展与前瞻性认知不足的冲突

低空经济发展需要政府、市场、社会的共同参与，但目前各治理主体对低空经济存在前瞻性认知不足与产业高速发展的冲突，这些认知偏差引发了系统性规划缺位、产业政策供给滞后、消费潜力挖掘不足等困境，造成经济性失衡、安全性风险及场景驱动不足等问题。

一是对新型产业业态发展规律认识不足，缺乏系统性规划，造成资源配置失衡。低空经济是新领域、新赛道，部分地区和市场主体对低空经济发展规律缺乏科学认知，出现不顾当地发展实际和产业基础，盲目跟风追逐经济热点的“一窝蜂”式发展理念偏差，造成内卷化竞争和资源配置低效，致使部分应用场景盈利困难。一些地区急于出成绩，匆忙上项目，在物流配送、低空文旅等热门场景集中布局，造成基础设施重复建设，公共资源浪费严重。部分市场主体盲目扩张加剧内卷化竞争，不少企业急于挤入低空经济“蓝海”，不顾自身技术积累和发展条件，致使低空经济部分领域开始出现低端产能过剩、技术深度与应用价值脱节、同质化竞争等问题。此外，有些地方政府对低空经济的战略价值、复杂性及风险性认知存在显著局限，将低空活动简单归类为“小众产业”，未能充分认识其对经济发展的战略价值。这种认知局限使得资源配置不当，忽略了低空经济所需的基础设施建设和规划等。

二是传统空域管理理念与新型业态需求产生根本性碰撞。飞行服务保障体系是低空经济实现高效运行的重要保障，但当前我国低空空域仍是高度集中、军管主导的传统管控模式，这种传统的管控模式与低空飞行活动持续健康发展之间产生了根本冲突。多数管理人员的安全理念尚停留于有人驾驶的航空器时代，缺乏对无人机等低空载具的应急响应机制探索。此外，由于理念滞后，对低空经济这一新型业态未来应用场景所需要的产业政策供给不及时，低空经济场景应用难以及时推广和普及。

三是“重审批轻服务”的行政思维与“重硬件轻生态”的产业思维形成双重制约。我国低空经济的市场准入门槛虽经优化，但与欧美国家相比仍显门槛过高。从部分地区治理实践来看，“重审批轻服务”的行政思维仍是制约低空经济发展的重要因素。部分地区和部门为避免担责，对低空经济经营主体仍要求多层审批。这种惯性管理思维增加了企业运营的行政交易成本，也抑制了低空经济的创新活力。从低空经济产业生态构建来看，“重硬件轻生态”的思维使得各企业发展呈现出明显的“孤岛效应”，市场消费潜力挖掘不够，碎片化的产业发展思维模式严重制约了整个产业生态平衡发展。

（二）体制层面：条块分割、权责模糊与运行协同机制的欠缺

低空经济发展涉及多元主体治理，目前仍面临条块分割与权责模糊的深层矛盾。低空经济是典型的“九龙治水”管理格局，涉及了空域管理、适航审定，工信部门的设备技术标准、频谱分配，公安部门的安全执法，以及地方政府的统筹规划和基础设施建设等职能。由于低空经济的复杂性，目前尚未构建起全链条风险防控体系，针对低空经济中的技术可靠性、空域协同监管和法律法规的制度建设还存在短板，权责不清晰，存在部分职能交叉重叠与监管真空问题。此外，低空经济监管主体归属不清的问题尤为突出，一些具体应用场景和业态涉及应急管理部等多部门指导，导致主责部门虚化与职责边界模糊。多头管理还影响了审批时效、产业规划等，造成企业发展成本居高不下，严重影响了空域经济的效益提升。

低空经济发展还面临央地权责配置的结构性矛盾。从贯彻国家安全观角度来看，安全性是发展的生命线，因此，低空空域需要国家层面实施集中管制，但低空产业的具体场景实践和地方经济发展诉求迫切需要扩大属地化管理权限，地方政府既要承担产业发展职责，又缺乏明确的产业规划和必要的空域资源调配自主权。“权责错配”的体制困境影响了地方推动低空经济发展的动力和积极性，也造成了一些地方虽然试点探索了低空经济的新业态和应用新场景，但多聚焦部分场景或领域的单点突破，缺乏进一步推广的体制保障，应用难以被其他地区复制。不少相邻省份在空域数据共享、标准互认、应急响应联动等关键领域缺乏协同治理方案，影响了低空空域管理的改革推进和区域性空域资源的高效开发。

（三）机制层面：运行支撑不足与安全高效目标的失衡

低空经济的运行机制与其安全高效的发展目标之间存在失衡现象。畅通的协调机制是低空空域协同治理的重要基石，由于低空经济各治理主体利益诉求不同，又缺乏畅通的协调、协商机制，一定程度上制约了低空经济高质量发展目标的实现。如在空域使用方面，军队、地方政府和民航部门等对空域使用诉求不同，当前三方尚未构建起畅通的协调机制，导致实际运行过程中矛盾频发。低空经济产业发展的实时性、网络化等特性要求诉求回应高效、快速，但空域管理审批流程的复杂性和多部门流转性，以及现有审批监管等人员数量与急速增长的低空飞行活动规模之间严重不匹配，制约了低空经济发展的经济性和高效性，导致安全发展与经济追求目标之间的失衡。

法律法规、标准体系建设等监管机制的滞后性发展也是影响低空经济安全发展的主要障碍。低空经济发展日新月异，现有法律法规和市场增长之间的监管真空地带频现，比如发展中造成的数据安全和隐私保护监管盲区，亟须对现有法律法规的有效性、安全性、公平性进行评估，并及时进行针对性更新与修订。此外，由于缺乏全国性统一标准的技术规范和基础设施建设规划要求，各地区对涉及低空空域的各类准入条件和安全要求各异，针对低空空域的交通规则也缺乏全国性的法律法规。从低空经济高质量发展所要求的技术和操作标准体系来看，当前各地的技术和操作标准地域性差异突出，更新速度远远落后于技术创新的要求。各生产厂商的技术标准参数差异大，导致设备间无法兼容，系统稳定性受损。尤其需要关注的是，一些领域应用场景越发复杂化，如工业无人机的应用场域的庞杂性，其全国性统一标准严重缺位，造成各企业间“业务孤岛”林立，增加了该领域安全监管的难度，又引发了行业内的发展混乱与内卷，对其长期有序发展造成不良影响。

低空经济“飞得好”高质量发展的优化路径

发展低空经济，需要抓住经济性和安全性两个关键要素，从理念革新、体制重构和机制创新维度优化治理路径，推动各地区因地制宜，以试点示范先行，抓住应用场景驱动，推动行业从“飞起来”到“飞得好”。

（一）理念革新：因地制宜，推动治理思维转变

理念是行动的先导，低空经济发展理念的革新将引领其发展实践。要充分认识到低空经济是我国培育国际竞争新优势、增强发展新动能的战略选择，也是实现经济增长“换道超车”的重要着力点。各地要及时调整低空经济的发展思路，围绕经济性和安全性两个方面下功夫，为低空经济“飞得好”做好理论引领。

要遵循因地制宜、错位发展的理念，打造各地区低空经济发展新格局，提升低空经济发展的经济性。引导各地的政府、市场和社会等治理主体建立科学的产业发展认知，避免盲目跟风、同质化及内卷性竞争。一方面，做好区域性系统规划，科学配置资源。按照国家相关文件进行顶层设计，结合各地区自身资源禀赋特色、产业基础、应用场景需求等分类施策，因地制宜进行各地区的系统性规划，避免出现“全域开花”式高成本低效率发展格局。另一方面，对缺乏核心技术、处于低端产业链的企业实施准入限制和政策引导，打造区域内良好产业业态，完善产业链发展。同时，充分挖掘需求端公众应用场景，通过加大宣传，采用政企联动、产学研融合和公众需求迎合等多种方式，不断加深全社会对低空经济的发展认知。

要推动政府管理方式从“管理”“控制”到“服务”“监管”的治理思维转变，既做好服务，又要保障低空经济发展的安全性。低空经济高质量发展需要政府摒弃传统管理模式，把自身从低空经济发展的“主导者”“运动员”转为低空经济高质量发展治理主体的“引导者”“监管者”，强化政府在规划设计、基础设施建设等政策制定方面的作用，增强政府在低空经济产业协同发展、平衡发展中的引导作用，加强政府在保障低空经济安全发展中的监管作用，确保低空经济从“飞起来”到“飞得快”，过程中“飞得稳”。

（二）体制重构：确权明责，打造高效治理格局

厘清权责是治理提质增效的关键，要通过“确权明责、优化权责配置”的系统性体制重构，打破治理壁垒，为低空经济高质量发展提供体制保障。厘清部门间、央地间、政府与市场权责边界，建立“权责清晰、系统高效”的权责体系，更好地解决低空经济发展中的职能交叉和监管真空困境，为低空经济“飞得好”提供体制保障。

建议进一步明确中国民用航空局通用航空和低空经济工作领导小组、国家发展和改革委员会低空经济发展司、工业和信息化部低空产业发展领导小组等部门在低空经济高质量发展中的核心权责和职能定位，制定各部门在低空经济发展中的权责清单，细化并限定各部门在安全监管、空域使用、场景应用等低空经济发展产业全链条的职责边界。

优化央地间低空经济高质量发展的权责配置，平衡好中央统筹规划和地方自主创新的关系，激发地方发展活力，破解“权责错配”难题。《低空经济发展的全球态势、我国现状及促进策略》一文指出，全球经济先发地区基本采取了“国家顶层设计—地方牵头引导—市场主体承接”的发展路径。因此，国家层面要做好统筹规划和顶层设计，同时，明确地方政府在低空经济的基础设施建设、产业规划和场景应用试点探索等方面的自主权。如在空域管理方面，探索实施分类管理，国家层面须划定绝对管控区域，明确权责归属，对监视空域和报告空域，赋予地方政府一定的日常调度权限，既保障地方低空经济高质量发展积极性，又坚决守住我国低空空域的安全底线。

加强行政区域间对低空经济的协同治理，构建区域一体化低空经济高质量发展协同体系。当前，在系列政策助推下，长三角经济带已初步形成了低空经济产业集群优势，上海、江苏、浙江等地方先后出台区域协同发展政策，共同布局低空经济，并率先在物流配送、应急救援等具体应用场景着手培育，打造全国低空经济产业综合示范引领区，以区域间协同联动体系推动低空经济产业腾飞。

（三）机制创新：精准施策，深化场景分类治理

针对低空经济运行机制与高效安全发展目标失衡的问题，应进一步精准施策，聚焦协同机制不畅、审批流程烦琐、法律法规和标准制定滞后等核心痛点，结合低空经济高质量发展中的不同应用场景特性创新治理机制，进一步创新先试点后推广的机制，实现高质量发展中的安全与效率的动态平衡，为低空经济“飞得好”提供机制支撑。

在应用场景驱动下，低空经济已与各地交通物流、农业发展等业态实现不同程度的融合发展，对各场景涉及的地区、部门提出更多沟通协调要求。要针对不同地区低空经济发展侧重点和各类应用场景，以“诉求对接、利益共享”为核心，建立健全跨部门、多主体共同参与的协调机制，加强沟通，力求更好地化解低空经济发展中的各类矛盾冲突。建立起多层次、多元化和常态化协商平台，如由国家低空经济发展领导小组等部门牵头，定期组织部门间、央地间、区域间，及政府与市场主体等不同层次、不同类型的协商会议，及时对接各方需求，实现各主体间诉求的动态平衡。同时，以有效的沟通协调，加强各主体合作的紧密度，加快技术转化效率，推动低空经济产业生态的协同化，整合跨领域资源，消除企业间、产业链上下游端的“孤岛现象”。

根据低空经济发展特性，实施定期检视和完善法律法规与配套政策机制。目前不少地区相继推出了促进低空经济发展的专项政策，香港等地区为适应低空经济最新发展，已率先开展对现行相关法规和各类监管制度的检视。应由政府部门牵头，自上而下定期组织各部门、各地区梳理和检视现行法律法规的适用性，并根据不同应用场景需要，整合构建行业发展所需的统一标准体系，加快出台我国低空经济高质量发展所需的法律法规和政策，为低空经济“飞得好”依法护航。

实施场景分类分级审批改革，进一步健全审批机制，完善差异化精准监管机制。如在空域审批中，应根据不同场景的安全风险等级、空域需求特性制定分类分级审批流程，探索简化空域、飞行计划申请流程。同时，引入最新数字化管理方式，搭建和完善跨部门、跨区域的低空经济高质量发展审批与监管平台，提升审批效率，加强安全性。

参考发达国家分阶段开放的低空空域做法，创新先试点后推广机制。在经济发达的区域，如长三角、粤港澳大湾区等航空产业和管理水平较高的地区进行试点，如“低空+物流”“低空+应急救援”等成熟场景，在划定区域逐级开放，并根据试点效果逐步调整开放领域和空域高度。在经济欠发达、人口分布比较分散的区域，如青海、内蒙古等地区，探索更为广阔的低空经济场景应用领域，根据试点不断完善政策，并向人口密集区域推广。

（尹艳红  中共中央党校（国家行政学院）国家治理教研部（电子政务研究中心）副教授  王家璇  梁钰林  中共中央党校（国家行政学院）研究生院 研究生）